Materias pendientes en la agenda de política fiscal

La campaña electoral presenta una oportunidad excepcional para que los candidatos, referentes y otros actores relevantes presenten sus diagnósticos y propuestas en la materia. Para comenzar la discusión, a través de su proyecto Agenda presidencial 2011-2015 (www.agenda-presidencial.org) Cippec presenta su versión.

El logro más festejado en política fiscal ha sido el resultado positivo desde el 2002, aún con el pequeño déficit del 2009, justificado por la fuerte desaceleración económica. Con menos resonancia, también se observa cierta mejora en la distribución del ingreso: mientras en el primer quinquenio de la década del 2000 los ingresos del decil más rico eran 28,8 veces los ingresos de los más pobres, en el segundo quinquenio la cifra disminuyó al 25,8.

Esto ha sido el resultado de un período de fuerte crecimiento económico, pero también de algunas políticas de gasto muy concretas, posibilitadas por una fuerte expansión del gasto público consolidado, que habría llegado a un nivel histórico récord de 42% del Producto Bruto Interno (PBI) en el 2010.

Nuevos impuestos nacionales (como retenciones, impuesto a los débitos y créditos bancarios), el impulso del crecimiento y la disminución de la informalidad han financiado este mayor gasto. Así, la presión tributaria nacional (sin provincias y municipios) avanzó de un 17,3% del PBI en el 2001 a un 30,4% esperado para el 2011.

No obstante, queda mucho por hacer: en materia de impuestos y de gasto, hay amplio margen para aumentar la eficiencia y la equidad.

Otro tema pendiente es la reforma del sistema de coparticipación, compromiso asumido en la Constitución de 1994. El actual sistema ha permitido una concentración de recursos en el gobierno nacional y lo que resta se reparte automáticamente, privilegiando a algunas provincias chicas. Se implementaron soluciones parciales, como la coparticipación del 30% del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios, el Fondo Federal Solidario (que distribuye el 30% de las retenciones a la soja) y el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias, que permitió disminuir y refinanciar la deuda de algunas provincias con el gobierno nacional. Pero no se ha avanzado en una reforma que privilegie la igualdad de oportunidades impulsada en la Constitución.

La constitución de un fondo anticíclico constituye otro incumplimiento: en el 2004 y 2005 ingresaron montos insignificantes y, desde el 2006, el gobierno se eximió de esta obligación. Se debilita, así, la posibilidad de contar con recursos legítimos en momentos de recesión y caro acceso al crédito.

Es también una deuda pendiente la generada en materia de transparencia presupuestaria: mediante decretos y "superpoderes", en el 2009 y 2010 el Poder Ejecutivo Nacional adicionó al presupuesto aprobado montos equivalentes al 13% y 22%. Más evidencia suma el Índice de Transparencia Presupuestaria, según el cual la Argentina obtuvo 56 puntos sobre 100, y se ubica detrás de Chile (72), Brasil (71), Perú (65) y Colombia (61).

Con este diagnóstico, Cippec propone llevar a cabo una serie de reformas que propendan a una mayor equidad y sostenibilidad en el sendero de crecimiento. En primer lugar, sería necesario encarar una reforma tributaria que aumente la progresividad de nuestro sistema impositivo. Para ello, es clave eliminar el Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. Es distorsivo, reduce la bancarización y estimula la informalidad. La caída en la recaudación podría ser compensada con una reforma del Impuesto a las Ganancias. En tal sentido, se debería aumentar la participación del Impuesto a las Ganancias, favorecer un aumento en la cantidad de contribuyentes y eliminar la exención a las rentas financieras, que alienta la especulación por sobre la inversión productiva (sin gravar los intereses de los títulos públicos).

Gradualmente, sería necesario avanzar en reducir las retenciones si la inflación aumentara o el peso se revaluara, para no impedir las exportaciones. Deberían focalizarse en los productos de menor valor agregado, en los que disfrutan de beneficios extraordinarios y en los que tienen alto impacto sobre los precios internos.

Además, el gobierno nacional debería facilitar la transferencia del Impuesto a los Bienes Personales al nivel provincial. La merma de ingresos podría atenuarse con la implementación de un impuesto a la herencia. Por último, sería útil propiciar una discusión a nivel provincial para sustituir el Impuesto a los Ingresos Brutos. Es distorsivo, castiga excesivamente a la producción en etapas y estimula la concentración vertical de la producción. El gobierno nacional podría responsabilizarse de analizar la viabilidad y brindar asesoramiento técnico para su sustitución por un impuesto al valor agregado, combinado con el impuesto nacional que favorezca la colaboración entre las administraciones tributarias.

Para asegurar la sostenibilidad de muchas políticas urge implementar un fondo anticíclico nacional. Para lograrlo, se debe mejorar la ley de Responsabilidad Fiscal para que ese fondo efectivamente acumule recursos en los años con crecimiento mayor al 3%. En vista de la situación provincial, se podría distribuir una parte de lo acumulado en dicho fondo en los años en que el crecimiento sea menor al 2%, entre las provincias, según población con necesidades básicas insatisfechas, pero no en función de los artríticos e injustos coeficientes de coparticipación.

Además, es necesario revisar la asignación del Presupuesto nacional para que se distribuya según metas relacionadas con el objetivo perseguido en cada rubro de gasto, más equitativa y eficientemente con criterios explícitos, medibles y transparentes.

En este sentido, se debería transitar hacia la eliminación de los subsidios de mayor filtración a la población de altos ingresos en dos etapas. Se debería empezar por el subsidio a la energía, que beneficia mayormente a quienes acceden al gas de red en zonas urbanas de ingresos medios a altos. El subsidio al transporte público en el conurbano tendría que ser de los últimos en ser desmantelados, por las implicancias de su aumento en la inercia inflacionaria y en el poder adquisitivo de la población con más bajos ingresos. Debería transparentarse su asignación, los criterios y objetivos perseguidos.

Con el objetivo de aumentar la transparencia presupuestaria, mejorar la rendición de cuentas, enriquecer el debate de reformas fiscales y revitalizar el valioso rol del Congreso en estas discusiones, hay varias medidas recomendables. En primer lugar, se deberían derogar los "superpoderes" y reglamentar los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU): la laxa regulación actual podría modificarse por una que exija la revisión del Congreso para aprobar los DNU.

En segundo lugar, se debería crear un presupuesto de mitad de año, que permita incorporar los cambios surgidos de nuevas prioridades en el gasto o del impacto de la evolución macroeconómica sobre la estimación de recursos. Y, por último, se debería crear una oficina de presupuesto en el Congreso que brinde asesoramiento técnico al Poder Legislativo para monitorear la ejecución presupuestaria y enriquecer el análisis del impacto fiscal de los proyectos de ley.

Ésta es una exhaustiva lista de reformas necesarias en materia de política fiscal. Aunque es un área de políticas centrales para el desarrollo, los candidatos todavía no presentaron sus propuestas para resolver estos desafíos. Sin embargo, ciertas definiciones en esta materia contribuirían a visualizar el camino de desarrollo que transitará la Argentina, siempre tan incierto.